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IPTV監(jiān)管政策應(yīng)符合社會(huì)效益最大化原則

鄧政宏 陳麗蓉 2005/03/31

　　日前，“首屆中國(guó)ＩＰＴＶ大會(huì)暨產(chǎn)業(yè)高峰論壇”在北京隆重召開(kāi)。另外，ＩＰＴＶ的牌照也即將在近期發(fā)放。針對(duì)目前業(yè)界討論的熱點(diǎn)，我們就ＩＰＴＶ監(jiān)管等方面的問(wèn)題采訪(fǎng)了北京郵電大學(xué)的曾劍秋教授和吳洪教授，以及南京郵電學(xué)院的龔建榮教授，對(duì)這個(gè)話(huà)題進(jìn)行了深入的探討。

　　記者：早在1999年，國(guó)家曾發(fā)布75號(hào)文件，禁止廣電、電信兩大行業(yè)相互滲透，然而在IPTV出現(xiàn)之后，這一政策的執(zhí)行遭遇到了困境。對(duì)于IPTV這樣一個(gè)橫跨兩個(gè)行業(yè)的新事物，您覺(jué)得對(duì)于它的監(jiān)管應(yīng)該怎么做才是比較合適的？

　　曾劍秋：伴隨全球ＩＴ業(yè)的持續(xù)、快速發(fā)展，全球ＩＴ企業(yè)和ＩＴ領(lǐng)域的監(jiān)管都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，ＩＰＴＶ的發(fā)展實(shí)際上所表達(dá)的就是監(jiān)管制度的落伍。ＩＴ業(yè)未來(lái)的發(fā)展一定是趨向“三網(wǎng)融合”。ＩＰＴＶ作為廣電、計(jì)算機(jī)和電信這三網(wǎng)融合的必然產(chǎn)物，要求監(jiān)管制度要適應(yīng)這種技術(shù)發(fā)展的需要。

　　另外，隨著寬帶發(fā)展和ＩＰＴＶ的發(fā)展，全球都在面臨著監(jiān)管怎么跟上的問(wèn)題。美國(guó)在１９９６年就已經(jīng)開(kāi)始修改電信法，英國(guó)則產(chǎn)生了２００３年的通信法。以適應(yīng)這種“三網(wǎng)融合”技術(shù)的發(fā)展。英美監(jiān)管體制的變革促進(jìn)了包括ＩＰＶ６以及ＩＰＴＶ等技術(shù)的發(fā)展，反映了他們?nèi)プ兏锉O(jiān)管體制以適應(yīng)這種挑戰(zhàn)。

　　當(dāng)前，我們從技術(shù)和法律的發(fā)展方面都看到監(jiān)管體制面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。怎樣去監(jiān)管才合適？我們可以根據(jù)先行國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)去借鑒它們監(jiān)管體制變革以及處理問(wèn)題、思維方式方面有用的東西，以迎頭趕上。

　　對(duì)于由哪些部門(mén)負(fù)責(zé)，這是一件必須變革的事情。電信企業(yè)在寬帶發(fā)展和ＩＰＴＶ技術(shù)上已經(jīng)有很大的投入，如果只把牌照發(fā)給廣電所屬企業(yè)，不利于資源的有效利用，甚至可能會(huì)形成新的一種壟斷，所以必須要變革和探討。

　　雖然早在１９９９年，國(guó)家就曾發(fā)布７５號(hào)文件，禁止廣電、電信兩大行業(yè)相互滲透�，F(xiàn)在過(guò)了六年的時(shí)間，這份文件顯然已經(jīng)不合時(shí)宜，特別是在ＩＰＴＶ出現(xiàn)之后，這一政策的執(zhí)行遭遇到了困境，監(jiān)管上更是遇到了困境。而ＩＰＴＶ現(xiàn)在還處于發(fā)展的初期階段，說(shuō)監(jiān)管無(wú)非是廣電的執(zhí)照發(fā)放問(wèn)題。我贊成要有一個(gè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)管ＩＰＴＶ的委員會(huì)。

　　總之，ＩＰＴＶ必須由國(guó)家用戰(zhàn)略的眼光、發(fā)展的眼光來(lái)處理和協(xié)調(diào)。因?yàn)楸O(jiān)管落后并不等于電信落后或者廣電落后，而是宏觀(guān)政策方面對(duì)于ＩＴ業(yè)的政策的滯后現(xiàn)象。

　　吳洪：“三網(wǎng)融合”在技術(shù)上根本不存在問(wèn)題，主要的障礙在政策上�！埃桑校裕衷诩夹g(shù)沒(méi)有問(wèn)題，最棘手的是政策壁壘”。…… 這些真是老生常談，我們近來(lái)聽(tīng)到太多這樣的評(píng)論，為什么政策一而再、再而三的成為發(fā)展的攔路虎？又有誰(shuí)計(jì)算過(guò)政策障礙帶來(lái)的負(fù)效用的價(jià)值嗎？出現(xiàn)監(jiān)管的政策難題，只因政策背后體現(xiàn)的是利益關(guān)系，無(wú)論哪個(gè)部門(mén)，都希望政策最大限度的符合部門(mén)利益，這就是問(wèn)題所在。

　　因此，越是能夠最大限度體現(xiàn)出顧及各相關(guān)部門(mén)利益關(guān)系的政策，就越能夠起到促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)程的作用，達(dá)到這樣的目標(biāo)的監(jiān)管，就是比較合適的監(jiān)管。但要做到這點(diǎn)又是很不容易的，需要思維和政策與時(shí)俱進(jìn)。１９９９年的國(guó)務(wù)院７５號(hào)文件，起到了市場(chǎng)的規(guī)范化管理的作用，但隨著ＩＰ技術(shù)的進(jìn)步，網(wǎng)速的提高，電信、廣電都有進(jìn)入對(duì)方領(lǐng)域的愿望，事實(shí)上的互相進(jìn)入會(huì)越來(lái)越多，電信、廣電兩大行業(yè)相互滲透是不可避免的，ＩＰＴＶ就是典型。
　　
　　由于再批準(zhǔn)組建一個(gè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)ＩＰＴＶ業(yè)務(wù)的新型運(yùn)營(yíng)商成本更高，所以合適的監(jiān)管應(yīng)該能夠適應(yīng)這些新局面的出現(xiàn)，讓電信網(wǎng)更多的向廣電部門(mén)開(kāi)放，而在電信網(wǎng)上容許傳輸經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門(mén)審核的廣電節(jié)目，打破兩大部門(mén)間井水不犯河水的慣例有利于雙贏(yíng)。即將出臺(tái)的《電信法》也應(yīng)該能為不同部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)融合起到促進(jìn)作用。

　　龔建榮：我個(gè)人認(rèn)為，ＩＰＴＶ的監(jiān)管應(yīng)該由幾部分組成：首先，政策方面，這是對(duì)ＩＰＴＶ如何發(fā)展影響最大的因素。政策的制訂涉及國(guó)家的大政方針、技術(shù)策略、經(jīng)濟(jì)因素、運(yùn)營(yíng)模式等方方面面。這應(yīng)由多方人員協(xié)同努力才能完成。原則上應(yīng)該由黨政部門(mén)牽頭，組織多方技術(shù)人員來(lái)組成一個(gè)政策制訂的工作組。

　　其次，對(duì)于內(nèi)容方面的監(jiān)管，這涉及到國(guó)家對(duì)電視節(jié)目管理的一些規(guī)范，應(yīng)按原廣電節(jié)目源管理的方法來(lái)處理。當(dāng)然，ＩＰＴＶ與廣播電視還有很多不同，節(jié)目來(lái)源包括廣電節(jié)目、互聯(lián)網(wǎng)資源和內(nèi)容提供商等形式，所以，對(duì)于內(nèi)容的監(jiān)管應(yīng)增加更多的方面，原則性與靈活性并重。

　　第三，對(duì)于傳輸網(wǎng)的監(jiān)管，原則上應(yīng)該是誰(shuí)投資誰(shuí)管理。但問(wèn)題可能沒(méi)這么簡(jiǎn)單。從技術(shù)角度來(lái)看，廣電與電信部門(mén)都有條件來(lái)實(shí)現(xiàn)傳輸網(wǎng)功能。對(duì)于目前我國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，這兩大部門(mén)都有自己的優(yōu)勢(shì)和不足，電信部門(mén)的優(yōu)勢(shì)是交互性好，而廣電部門(mén)的優(yōu)勢(shì)是寬帶。怎樣把兩者的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)是一個(gè)難點(diǎn)。我本人傾向于由廣電網(wǎng)來(lái)實(shí)施ＩＰＴＶ功能。“三網(wǎng)融合”向有線(xiàn)電視網(wǎng)方向發(fā)展。雖然目前電信網(wǎng)已解決了“ＩＰ”問(wèn)題，但沒(méi)有很好地解決帶寬問(wèn)題，到用戶(hù)端“最后一公里”的難題雖有多種方案，但目前尚未真正解決。從節(jié)目源到用戶(hù)（一頭一尾）的角度來(lái)說(shuō)，廣電部門(mén)也有一定優(yōu)勢(shì)。

　　第四，設(shè)備的監(jiān)管。這里面可能涉及到技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的成分更多一些，但我想說(shuō)的是不要重蹈ＤＶＤ技術(shù)的覆轍，不要被國(guó)外的技術(shù)牽制太多。

　　總之，ＩＰＴＶ在我國(guó)要快速發(fā)展的話(huà)，最關(guān)鍵的問(wèn)題在于提供怎樣的服務(wù)，最終要老百姓認(rèn)可。監(jiān)管的目的也在于提供更多更好的服務(wù)。本人建議成立一個(gè)跨行業(yè)的“ＩＰＴＶ領(lǐng)導(dǎo)小組”來(lái)監(jiān)管ＩＰＴＶ的發(fā)展。

　　記者：有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，關(guān)于IPTV在政策存在障礙的最根本原因是兩大行業(yè)的利益之爭(zhēng)，對(duì)此您是否認(rèn)同？您覺(jué)得怎樣才能平衡這兩大部門(mén)之間的利益？

　　曾劍秋：這當(dāng)然是兩個(gè)行業(yè)利益之爭(zhēng)的問(wèn)題。ＩＰＴＶ如果只給廣電發(fā)展，則利益偏向廣電；如果只給電信，利益則偏向電信。這牽涉到兩方面，一方面廣電要進(jìn)入電信，另一方面就是電信希望進(jìn)入廣電網(wǎng)絡(luò)，相互之間早有談判但一直沒(méi)有結(jié)果。ＩＰＴＶ的出現(xiàn)凸顯了兩者之間的利益問(wèn)題。要做到平衡，還是要由國(guó)家來(lái)宏觀(guān)調(diào)控，因?yàn)槎咄瑢儆趪?guó)家，需要從國(guó)家宏觀(guān)層面探討。當(dāng)然，當(dāng)事情遇到強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益時(shí)，站在自身的角度維護(hù)自身的利益，也是很自然的事。因此，ＩＰＴＶ的發(fā)展以及兩大部門(mén)之間的利益平衡既需要宏觀(guān)協(xié)調(diào)，也需要兩大部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。

　　所以一定要強(qiáng)調(diào)競(jìng)合，我們可以研究“比較成本理論”理論來(lái)明晰競(jìng)合的道理。就是只有通過(guò)競(jìng)合才能把蛋糕做大，要兩者共同發(fā)展。如果只是你中沒(méi)我，我中沒(méi)你的思維定式，就會(huì)進(jìn)入惡性競(jìng)爭(zhēng)的怪圈，所以眼光一定要放寬、放遠(yuǎn)。

　　吳洪：我認(rèn)同這樣的看法。國(guó)家廣電總局首批新的《網(wǎng)上傳播視聽(tīng)節(jié)目許可證》只發(fā)給“自己人”，沒(méi)有電信、網(wǎng)通的份，這其實(shí)也是意料之中的，同時(shí)也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了“三網(wǎng)融合”勢(shì)在必行，它有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)，有利于最終消費(fèi)者。但許可證要由信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)放同樣廣電部門(mén)也會(huì)認(rèn)為不合理。我們不能依靠將某項(xiàng)權(quán)利賦予其中的一個(gè)部門(mén)，將另項(xiàng)權(quán)利賦予另一個(gè)部門(mén)來(lái)平衡兩大部門(mén)之間的利益，ＩＰＴＶ的利益也不會(huì)僅在一張牌照上，雙方都有各自的優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)該將對(duì)內(nèi)容的審查獨(dú)立出來(lái)，進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管，容許兩個(gè)部門(mén)互相合作競(jìng)爭(zhēng)，共同組建產(chǎn)業(yè)鏈。尋找利潤(rùn)分成模式。

　　其實(shí)電信、廣電兩大部門(mén)的搏弈并不是今天才開(kāi)始的，我覺(jué)得今后的道路是否順利，在很大程度上取決于已經(jīng)形成的各自的地位、讓步的程度和讓步后的獲利空間。如果雙方向?qū)Ψ介_(kāi)放一些領(lǐng)域后，都能夠比較對(duì)等的得到好處，則兩網(wǎng)的融合將比較順利，如果一方需要做出較大讓步，得到的利益卻遠(yuǎn)小于另一方，則合作困難。就現(xiàn)在的信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目許可證頒發(fā)來(lái)說(shuō)，權(quán)限在廣電總局，電信部門(mén)是處于比較被動(dòng)的一方，這是我們都能看到的。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，合理的管制政策需要通過(guò)建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)予以解決。電信、廣電都是具有特殊性、進(jìn)入門(mén)檻高、技術(shù)性比較強(qiáng)的行業(yè)，是整個(gè)社會(huì)信息化的重要載體。設(shè)立直屬于國(guó)務(wù)院管轄的獨(dú)立電信管制機(jī)構(gòu)，要求超脫某一個(gè)部門(mén)的利益，將電信、廣播、電視等的管理權(quán)限統(tǒng)一政策，只有這樣，才能制定符合社會(huì)利益的管制政策，實(shí)行公正、有效的市場(chǎng)管制，實(shí)現(xiàn)真正的融合。

　　龔建榮：我完全贊同這種觀(guān)點(diǎn)。由于種種原因引起廣電與電信部門(mén)“打架”的先例已經(jīng)不少，歸結(jié)到最終應(yīng)該是各自的利益問(wèn)題。怎樣平衡這兩大部門(mén)的利益？這涉及到我國(guó)的政治體制、用人制度、行業(yè)分割、國(guó)家投資等等方面。平衡的途徑可以很多，但其中以“和”為貴也許是上策。技術(shù)上可競(jìng)爭(zhēng)，利益上要協(xié)作。大家都有利益才能推動(dòng)事物的發(fā)展，出多少力拿多少錢(qián)協(xié)商解決。以雙贏(yíng)為目標(biāo)，不要相互拆臺(tái)，有錢(qián)大家賺。

　　記者：有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2004年中國(guó)內(nèi)地寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)量已達(dá)2630萬(wàn)，2008年將直逼1億戶(hù)。面對(duì)寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)的高速發(fā)展，您認(rèn)為電信運(yùn)營(yíng)商不能獨(dú)立運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)電視的規(guī)定是否會(huì)得到改變？如果不能改變，會(huì)給電信的IPTV運(yùn)營(yíng)帶來(lái)什么影響？

　　曾劍秋：網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)超過(guò)一億是極有可能的事，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)發(fā)展速度非常之快。今后電信運(yùn)營(yíng)商獨(dú)立運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)電視的規(guī)定肯定會(huì)得到解決，隨“三網(wǎng)融合”的發(fā)展和ＷＴＯ的發(fā)展，電信運(yùn)營(yíng)商和廣電運(yùn)營(yíng)企業(yè)都應(yīng)該能夠獲得公平的相互進(jìn)入的權(quán)利，包括ＩＰＴＶ和一些相關(guān)的業(yè)務(wù)應(yīng)該是放開(kāi)的。我們能允許外資進(jìn)入就應(yīng)當(dāng)也應(yīng)該允許自己國(guó)家企業(yè)的進(jìn)入，而且不僅要國(guó)有企業(yè)進(jìn)入，同時(shí)也要允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。

　　吳洪：我想電信運(yùn)營(yíng)商不能獨(dú)立運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)電視的規(guī)定短期內(nèi)可能不會(huì)得到改變，但是沒(méi)有許可證并不會(huì)阻礙電信業(yè)進(jìn)軍ＩＰＴＶ，就像固網(wǎng)的延伸小靈通那樣，ＩＰＴＶ也將被電信部門(mén)作為寬帶互聯(lián)網(wǎng)的延伸而紅火起來(lái)。電信業(yè)的途徑是合作，加速電信運(yùn)營(yíng)商從網(wǎng)絡(luò)提供商向綜合信息服務(wù)商轉(zhuǎn)型，尋找戰(zhàn)略合作伙伴，與廣電總局指定的內(nèi)容提供商通過(guò)合作來(lái)共同發(fā)展。廣電部門(mén)既然需要在中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通的網(wǎng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)ＩＰＴＶ的落地，雙方也就有了實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)資源共享的基礎(chǔ)。比如兩個(gè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)組建戰(zhàn)略聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從資本層面上的合作開(kāi)始將共同利益綁在一起。

　　龔建榮：估計(jì)不會(huì)改變。如果要改變，可能是電信部門(mén)不再叫“電信部門(mén)”。

　　記者：2004年10月11日國(guó)家廣電總局頒布生效的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》(39號(hào)文)規(guī)定，電信企業(yè)只能開(kāi)展PC端的IPTV業(yè)務(wù)。為什么這個(gè)管理辦法要由廣電總局來(lái)發(fā)布，而不是其他部門(mén)？對(duì)此您是怎么看的？

　　曾劍秋：電信承擔(dān)終端是因?yàn)殡娦胖饕秦?fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)這一塊，但電信企業(yè)現(xiàn)有的資源，特別是這幾年發(fā)展快速的寬帶網(wǎng)絡(luò)，面對(duì)這個(gè)規(guī)定實(shí)際上是一種資源浪費(fèi)，所以我是不贊成這種方式的。同時(shí)，我們也要讓廣電能公平進(jìn)入電信業(yè)務(wù)，包括通過(guò)各種各樣的途徑進(jìn)入電信業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

　　吳洪：由國(guó)家廣電總局而不是信息產(chǎn)業(yè)部或其他部門(mén)頒布互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法，這種情況是由歷史造成的。而且，視聽(tīng)節(jié)目?jī)?nèi)容確實(shí)也需要政府審查，制作、播放電視節(jié)目也并不是電信所長(zhǎng)。我想，今后廣電總局頒發(fā)的許可證，有可能仍然把電信企業(yè)的ＩＰＴＶ業(yè)務(wù)局限在ＰＣ終端。因?yàn)樵谌魏我粋�(gè)經(jīng)濟(jì)主體的利益受到威脅時(shí)，當(dāng)然會(huì)動(dòng)用可利用的資源予以保護(hù)。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益主體的理性行為，是可以理解的。但監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有所作為，制定合乎社會(huì)效益最大化的政策。

　　龔建榮：我的觀(guān)點(diǎn)是ＩＰＴＶ還是ＴＶ，我國(guó)的ＴＶ是“黨的喉舌”。就目前我國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，由廣電總局來(lái)頒布該“辦法”是“合法”的，其它部門(mén)“無(wú)權(quán)”頒布。

　　總之，ＩＰＴＶ的發(fā)展要多方努力，電信與廣電要合作。網(wǎng)絡(luò)提供商、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商、內(nèi)容提供商、設(shè)備生產(chǎn)商、系統(tǒng)集成商、標(biāo)準(zhǔn)制定組織以及應(yīng)用開(kāi)發(fā)商等單位要通力合作，以國(guó)家、民族的利益為重，為老百姓多辦實(shí)事，實(shí)現(xiàn)“共贏(yíng)”。二是ＩＰＴＶ是（也不是）一個(gè)“新鮮事物”，不要大家都來(lái)“搶”。其“大發(fā)展”尚需時(shí)日，制約因素還很多。

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