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解碼VoIP監(jiān)管

信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院 續(xù)俊旗 2005/07/22

　　面對VoIP對傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，各國/地區(qū)在電信監(jiān)管政策上也面臨著一些焦點問題。對于VoIP的業(yè)務(wù)歸類、市場準(zhǔn)入、號碼分配、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量與安全等敏感問題，各國/地區(qū)監(jiān)管政策都本著怎樣的立場和原則呢？

　　從國際上看，電信市場發(fā)達國家的監(jiān)管機構(gòu)多年前就已開始注意到VoIP的發(fā)展趨勢。歐盟和美國為了不妨礙互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尚未對互聯(lián)網(wǎng)上提供的VoIP服務(wù)（或稱網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)）進行直接管制，但都表示將密切注意其發(fā)展，必要時將其納入電信業(yè)務(wù)管理；日本、中國香港及新加坡分別于1998年至2000年間將其納入電信業(yè)務(wù)，采取較為簡單的許可方式，并對VoIP實行“輕手管理”。

VoIP監(jiān)管原則

從國外實踐看，各國對VoIP的監(jiān)管多遵循以下的監(jiān)管理念。

　　1. 為了不會對電信市場的競爭機制和投資帶來扭曲，電信監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)盡快明確對VoIP的監(jiān)管政策。但是，不宜在VoIP發(fā)展的初期階段，國際間尚未有明確規(guī)范、且未經(jīng)過充分的討論與深思前，就提出不同于以往的全新監(jiān)管架構(gòu)，因為這可能造成阻礙新服務(wù)的發(fā)展。

　　2. 貫徹鼓勵電信新技術(shù)、新業(yè)務(wù)發(fā)展的原則，如無正當(dāng)理由，不限制其發(fā)展。政府應(yīng)盡量創(chuàng)造條件，促進VoIP的發(fā)展。比如美國就將網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)看做是寬帶網(wǎng)絡(luò)上的一種應(yīng)用，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）甚至期望網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)成為激勵寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的殺手級應(yīng)用（killer application），以推動寬帶網(wǎng)絡(luò)的布建與普及。

　　3. 網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)目前才剛開始起步，若現(xiàn)在就加諸太多限制規(guī)范，將抑制其發(fā)展，對消費者及整體電信產(chǎn)業(yè)而言均無益處。因此，宜在監(jiān)管架構(gòu)容許范圍內(nèi)維持一定的彈性與空間，以免阻礙此新服務(wù)的生機。

　　4. 由于技術(shù)永遠(yuǎn)走在法規(guī)之前，故電信監(jiān)管機構(gòu)切忌將過時的監(jiān)管架構(gòu)直接套用在新的服務(wù)之上，從而阻礙服務(wù)的創(chuàng)新。

是否傳統(tǒng)電信服務(wù)？

　　這個問題涉及到對VoIP的界定，目前各國/地區(qū)對VoIP的定位有所不同。

　　按照中國臺灣省“交通主管部門”的電信政策咨詢文件，VoIP政策適用范圍為“第二類電信事業(yè)提供的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)，并且與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡(luò)互通”。若第二類電信事業(yè)提供之網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)未與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡(luò)互通，則不納入適用范圍。

　　另外，如果電話的接入始于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)，終于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)，雖然其路由經(jīng)過采用IP技術(shù)的骨干網(wǎng)絡(luò)，該電話仍將視為傳統(tǒng)電話服務(wù)，而非網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)，亦不在該文件討論范圍內(nèi)。

　　加拿大審議的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)范圍為：（1）使用符合北美編碼計劃（North American Numbering Plan; NANP）的電話號碼；（2）與公眾交換網(wǎng)絡(luò)（PSTN）互聯(lián)互通。Peer-to-peer（P2P）網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)是使用通信軟件，并經(jīng)由因特網(wǎng)直接通話的，未與PSTN互聯(lián)，未使用符合NANP的電話號碼，所以P2P 網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)不在討論范圍內(nèi)。

　　美國則認(rèn)為，使用傳統(tǒng)電話號碼、但未與公眾交換網(wǎng)絡(luò)互連的peer-to-peer服務(wù)（例如：Pulver.com’s Free World Dialup service）是不需管制的信息服務(wù)。

VoIP的準(zhǔn)入政策

　　目前大多數(shù)國家都對網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)營持觀察態(tài)度，只有個別國家提出了明確的準(zhǔn)入政策。

　　2005年2月21日，俄羅斯政府立法對IP電話服務(wù)提供商實行許可制，要求提供IP電話的公司申請許可證。

　　分析家認(rèn)為，這一立法將使所謂的IP電話運營商的許可復(fù)雜化，是政府為保護大的國有公司，限制來自獨立的IP電話公司競爭的措施之一。因為這些獨立運營商正在蠶食原有運營商尤其是國有長途電話壟斷者OAO Rostelecom公司的市場份額。下一步，該國政府還將通過一系列法規(guī)來規(guī)范IP運營商與 Rostelecom的網(wǎng)絡(luò)連接。新的法律使獨立提供IP服務(wù)的運營商很難合法化，還有些運營商可能由此出局，而這些運營商在此前已經(jīng)進行了大量的網(wǎng)絡(luò)投資，支付了大額稅款。

　　去年俄羅斯IP電話服務(wù)共有1.6億美元的收入，占全國電信市場的1%，其中小的地方運營商業(yè)務(wù)占93%，而大的國有固定電話運營商業(yè)務(wù)只占7%。VoIP使用戶享受到低于固定和移動服務(wù)的收費，甚至是免費。

VoIP的號碼分配

　　就技術(shù)及國際發(fā)展趨勢來看，給網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)提供者發(fā)放用戶號碼是無法阻擋的趨勢，但這種做法將對傳統(tǒng)電信運營商造成非常大的沖擊。

　　因此，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)給傳統(tǒng)運營商一個緩沖期，讓這些經(jīng)營者有所準(zhǔn)備，找好應(yīng)對之策。

　　目前國際上對于整合電信網(wǎng)絡(luò)與因特網(wǎng)編碼，只有日本直接核發(fā)E.164的電信用戶號碼給電信經(jīng)營者以經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)。

　　日本政府于2003年開始核發(fā)以“050”為前綴的用戶號碼給Yahoo！BB公司提供VoIP服務(wù)，這家公司原是提供ADSL服務(wù)的ISP，因為NTT公司最早將FTTH（Fiber To The Home）作為其寬帶服務(wù)的重點而忽略了ADSL服務(wù)，加之Yahoo！BB采取低價促銷策略，因此自2001年中至2003年2月的一年半間成功吸引了超過200萬戶的ADSL用戶，并實現(xiàn)了損益平衡。Yahoo！BB以其龐大ADSL寬帶用戶為基礎(chǔ)，進一步推出了ADSL上的VoIP服務(wù)。由于日本電信業(yè)實行放松管制，而且Yahoo ！BB公司是寬帶網(wǎng)絡(luò)ADSL服務(wù)提供商（可自建ADSL用戶線），因而該公司獲得了網(wǎng)絡(luò)電話號碼的核配。這一配碼方式就號碼長度而言，和一般移動電話號碼一樣。如今在日本，“050”前綴支配號儼然已成為網(wǎng)絡(luò)電話的專屬配碼。其用戶可撥打免費的網(wǎng)內(nèi)電話，以及話價約為傳統(tǒng)電話服務(wù)價格十分之一的跨網(wǎng)電話。這種新的服務(wù)模式有別于傳統(tǒng)上以長途、國際電話為主的VoIP服務(wù)，成為電信業(yè)界一種新的發(fā)展契機，有些國家在考慮吸收日本的經(jīng)驗。

　　盡管各國號碼分配及管理方式不盡相同，但總體而言，各國都采用較為保守的方式。以日本為例，是采用國際電聯(lián)(ITU)對現(xiàn)行電話的統(tǒng)一編碼標(biāo)準(zhǔn)即E.164方式進行網(wǎng)絡(luò)電話的分配，僅將“050”前綴配給寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶，且以一條線路一門號為原則。因此，日本當(dāng)局并不擔(dān)心號碼不夠分配的問題。由于日本2003年才開始核發(fā)號碼，其效果如何尚待觀察。

VoIP的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)

　　網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話的互通在技術(shù)上是絕對可行的。從提高電信用戶的福利以及保障用戶享用各種創(chuàng)新服務(wù)的角度出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話之間進行互通也是不可阻擋的趨勢。

　　大部分網(wǎng)絡(luò)電話的用戶都希望與傳統(tǒng)電話上的其他人互相通信，因此網(wǎng)絡(luò)電話的監(jiān)管政策必定要包含網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話之間進行互聯(lián)互通的議題。

　　各國/地區(qū)當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)政策可以作為未來網(wǎng)絡(luò)電話互聯(lián)的基礎(chǔ)。以中國臺灣為例，根據(jù)其《電信事業(yè)網(wǎng)絡(luò)互連管理辦法》規(guī)定，第一類電信事業(yè)不得拒絕第二類事業(yè)直接互連的要求。目前經(jīng)臺灣省“交通主管部門”公布的第二類電信業(yè)務(wù)僅有語音單純轉(zhuǎn)售服務(wù)，并未將網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)納入公告范圍。不過，臺灣省“交通主管部門”擬將網(wǎng)絡(luò)電信作為第二類電信事業(yè)。因此，網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)營者與第一類電信事業(yè)間的通信，其互聯(lián)收費和結(jié)算方案等基本原則可以依照該辦法第四十一條的規(guī)定，由相關(guān)運營商協(xié)商確定。

　　網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)的各種商業(yè)模式尚在初步發(fā)展階段，監(jiān)管機構(gòu)不宜強力介入。由于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)間的互連結(jié)算費是以通話時間計價，但互聯(lián)網(wǎng)間的互聯(lián)費用是以分組交換包為計價基礎(chǔ)的，未來網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話的互聯(lián)與互聯(lián)費用的確定，將因誰是主要經(jīng)營者及誰的網(wǎng)絡(luò)是主要的傳輸網(wǎng)絡(luò)等問題而更加復(fù)雜。因此監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)密切觀察新的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)狀況，并謹(jǐn)記網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的爭議一定會發(fā)生。另外，電信監(jiān)管機構(gòu)在介入處理網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)費用時，應(yīng)考慮雙方的補償是相稱的、合理的。

VoIP的普遍服務(wù)

　　寬帶電話的出現(xiàn)以及快速發(fā)展，可能會對未來的電信普遍服務(wù)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，因此需要重新定義電信市場及管制架構(gòu)的技術(shù)基礎(chǔ)。

　　目前我國的電信普遍服務(wù)由幾家基礎(chǔ)電信運營商來承擔(dān)。那些不屬于基礎(chǔ)電信運營商的寬帶運營商提供寬帶電話，可能會分流傳統(tǒng)電話公司的業(yè)務(wù)收入。在美國，這也是人們關(guān)注的焦點。有人建議IP電話用戶應(yīng)該通過其服務(wù)提供商交納普遍服務(wù)基金。但是也有不同的看法，例如FCC委員凱文·馬丁的觀點是，如果用戶通過PC使用IP電話，就不必為普遍服務(wù)基金作貢獻；但如果使用了電話號碼，利用了PSTN，就應(yīng)當(dāng)付費。是否要求這些寬帶電話公司承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，這是一個需要實踐來進行判斷的問題。

　　美國《VoIP管制自由法(2004)》草案規(guī)定，希望保護或者不打破原有重要的國家政策目標(biāo)如普遍服務(wù)和法律強制接入，要求VoIP提供商以某種形式繳納普遍服務(wù)基金。草案要求法案生效后給FCC 180天的時間提出選擇性的接入費和處理普遍服務(wù)費的辦法。草案也規(guī)定了有關(guān)911服務(wù)、為執(zhí)行法律而監(jiān)控電話、對喪失能力的人提供電話接入、改善技術(shù)的可靠性等條款。

　　根據(jù)中國臺灣省“交通主管部門”2001年12月27日的公告，經(jīng)營語音單純轉(zhuǎn)售服務(wù)或網(wǎng)絡(luò)電話的第二類電信事業(yè)者為電信普遍服務(wù)承擔(dān)者，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定分?jǐn)偲毡榉⻊?wù)費用。不過，也有豁免性規(guī)定。如根據(jù)其《電信普及服務(wù)管理辦法》第二十一條第三項規(guī)定，普遍服務(wù)分?jǐn)傉呷绻淠甓葼I業(yè)額未達到“電信總局”規(guī)定金額的，可以不分?jǐn)傇撃甓鹊钠毡榉⻊?wù)費用。

VoIP的服務(wù)質(zhì)量

　　目前網(wǎng)絡(luò)電話通話質(zhì)量的國際標(biāo)準(zhǔn)尚未有明確的規(guī)范，所以暫時不宜貿(mào)然對網(wǎng)絡(luò)電話的通話質(zhì)量做出明確規(guī)范，而是應(yīng)密切觀察國際上的趨勢與進展，并及時做出反應(yīng)。

　　VoIP經(jīng)過的路由和網(wǎng)絡(luò)可能相當(dāng)復(fù)雜，并且涉及到管轄權(quán)問題。例如一個網(wǎng)絡(luò)電話可能由許多經(jīng)過不同路由的分組包交換傳遞至受話端，若部分分組包經(jīng)過服務(wù)質(zhì)量較差的線路從而影響到通話質(zhì)量，究竟哪一個國家或經(jīng)營者或網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)應(yīng)該為此負(fù)責(zé)呢？這常常會引發(fā)爭議，甚至可能需要尋求國際合作才能解決。

　　雖然網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)是使用分組交換IP技術(shù)的電話服務(wù)，但由于網(wǎng)絡(luò)電話機在外表、感覺及使用上均與傳統(tǒng)電話機幾無二致，因此大部分的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)使用者可能都有意或無意地期望網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)具有傳統(tǒng)PSTN電話服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，因此提供網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)的經(jīng)營者應(yīng)明確告訴潛在的與現(xiàn)有的用戶其所提供的通話質(zhì)量，并強調(diào)目前不應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)電話視為取代傳統(tǒng)PSTN電話的服務(wù)，不讓這些用戶對當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)電話的服務(wù)質(zhì)量抱不切實際的期望。

　　從我國的情況看，一些寬帶運營商嘗試在界定的用戶市場范圍（如本公司寬帶用戶）內(nèi)經(jīng)營寬帶電話業(yè)務(wù)，并已獲得進展。在一些政府監(jiān)管相對薄弱的地方，甚至出現(xiàn)了無電信經(jīng)營牌照、無相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資源、無任何服務(wù)保障的公司經(jīng)營此項業(yè)務(wù)，還有一些運營商的代理經(jīng)銷商也參與進來。這些經(jīng)營者在獲取電話收入的同時，造成了對消費者利益的損害。許多消費者反映，某些寬帶電話業(yè)務(wù)售后服務(wù)非常差，出現(xiàn)問題無處申訴，這些都直接影響電信消費市場的健康發(fā)展。

VoIP帶來的安全問題

　　如果網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)營者一端的VoIP服務(wù)器不能將物理層的ADSL電路賬號及密碼查實核對，對網(wǎng)絡(luò)電話的用戶就無法進行實時監(jiān)控。

　　網(wǎng)絡(luò)和信息安全問題是當(dāng)前電信領(lǐng)域的一個重要問題。傳統(tǒng)的電信運營商提供電話服務(wù)，電信監(jiān)管機構(gòu)可以建立電信網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測系統(tǒng)，對網(wǎng)絡(luò)信息安全事件在公用電信網(wǎng)上傳播蔓延的情況進行實時監(jiān)測。比如對于移動電話或者一般的市話，可以實時掌握其位置以及登記信息。

　　由于電信網(wǎng)絡(luò)和電信服務(wù)涉及到國家安全和信息安全問題，根據(jù)各國的國內(nèi)法，電信經(jīng)營者有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行通信安全檢查，也有義務(wù)配合電信監(jiān)管機構(gòu)采集本網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，并按照電信監(jiān)管機構(gòu)的要求提供有關(guān)網(wǎng)絡(luò)與信息安全的相關(guān)資料。然而，對于寬帶電話提供者，目前還缺乏此類具體的義務(wù)性規(guī)定。

　　在美國，許多本地電話運營商也正是抓住這一點，要求州管理機構(gòu)對寬帶電話進行管制。然而，正如FCC的凱文·馬丁所說：“公共安全和法律執(zhí)行不應(yīng)當(dāng)被看做是一種阻擋其他廠商和傳統(tǒng)廠商競爭的工具。IP電話對新廠商進入市場是個機會，其服務(wù)的出現(xiàn)是合理的，我們應(yīng)當(dāng)鼓勵。對公共安全和競爭問題應(yīng)該分別處理�！北M管如此，對于寬帶電話可能帶來的安全問題，仍然存在許多爭議。

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