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三網(wǎng)難以真正融合 電信廣電體制分立為矛盾根源

2010/06/21

　　隨著三網(wǎng)融合，電信、廣電的業(yè)務(wù)交叉融合將成大勢所趨，兩大行業(yè)的資源因此需要重新分配，產(chǎn)業(yè)鏈也會因市場爭奪而出現(xiàn)利益沖突

　　三網(wǎng)融合艱難邁過第一道檻。

　　6月6日，在國務(wù)院副總理張德江主持召開的國家三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組會議上，工信部與廣電總局就《三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案》（下稱《方案》）達(dá)成一致，相關(guān)的城市申報及試點(diǎn)工作將隨后展開。

　　至此，自2010年1月國務(wù)院常務(wù)會議明確推動三網(wǎng)融合以來，兩部委的首輪博弈告一段落。在此期間，雙方提出的試點(diǎn)方案已一再推遲，數(shù)易其稿。

　　分析人士認(rèn)為，三網(wǎng)融合邁出第一步，但試點(diǎn)方案停留在繞開制度就事論事的層面。如不能解決電信與廣電管理體制分立矛盾根源，三網(wǎng)難以真正融合。

　　在國家三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組會議上工信部與廣電總局就《三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案》（下稱《方案》）達(dá)成一致后，多位業(yè)內(nèi)專家表示，雖然暫時達(dá)成一致，但兩部委對該方案其實(shí)都不滿意。

　　“能這么快定下來，只是因?yàn)閲彝苿�，所以暫時相互讓步，矛盾并沒有真正解決�！�

　　“電信與廣電兩大系統(tǒng)間積怨已久，試點(diǎn)方案還停留在繞開制度矛盾就事論事，出現(xiàn)一個問題解決一個問題�！�

　　“如不調(diào)整體制，三網(wǎng)融合將走不出困境的迷局�！庇袑＜胰缡钦f。

　　卡“喉”戰(zhàn)

　　6月8日，上海電視節(jié)開幕現(xiàn)場，身著黑白條紋T恤亮相的廣電總局科技司司長王效杰甫一登場，就引來閃光燈頻頻。談到三網(wǎng)融合時，王效杰屢屢微笑，場下則時有掌聲響起。

　　“方案這幾天就會頒布�！蓖跣Ы苷f。

　　這是兩部委官員首次在公開場合確認(rèn)，三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案獲得通過。

　　在外界看來，廣電系堪稱融合方案博弈的最大贏家。據(jù)王效杰透露，試點(diǎn)方案已明確廣電播出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)IPTV（網(wǎng)絡(luò)電視）、手機(jī)電視集成播控平臺建設(shè)和運(yùn)營管理，包括節(jié)目的統(tǒng)一集成和播出監(jiān)控，EPG（電子節(jié)目菜單）、用戶端、計(jì)費(fèi)、版權(quán)等管理，電信運(yùn)營商負(fù)責(zé)傳輸和分發(fā)服務(wù)。其中，在用戶端和計(jì)費(fèi)方面，廣電可以和電信合作開展。

　　“這意味著，工信部爭取IPTV集成播控權(quán)的努力宣告失敗�！睒I(yè)內(nèi)人士表示。

　　不過，也有電信業(yè)人士表示，在失意集成播控權(quán)同時，工信部保住了IDC（數(shù)據(jù)中心）和寬帶業(yè)務(wù)出口權(quán)，這更具戰(zhàn)略意義。

　　“運(yùn)營商仍然卡住了廣電進(jìn)入寬帶的咽喉�！庇谢ヂ�(lián)網(wǎng)人士認(rèn)為，絕大部分互聯(lián)網(wǎng)資源都存儲在中國電信和聯(lián)通的IDC中，寬帶出口資源也集中于三大運(yùn)營商，這都是廣電的短板所在。如不能取得突破，未來無論是網(wǎng)間結(jié)算還是用戶業(yè)務(wù)體驗(yàn)，廣電都將受制于人。

　　消息人士說，在前期的談判中，這也是廣電發(fā)力爭奪的另一焦點(diǎn)，但直到最終方案，廣電依然未能如愿。

　　“雙方各有得失，這是目前大家都能接受的結(jié)果�！币晃恢槿耸糠Q，談判中，廣電擔(dān)心電信拿到IPTV，進(jìn)而顛覆有線電視業(yè)務(wù)根本，所以在工信部占據(jù)上風(fēng)時，屢以“媒體內(nèi)容安全”理由，堅(jiān)守播控權(quán)限。而電信系統(tǒng)更在意將廣電封堵于寬帶門外，且媒體播控過于敏感，一開始就知道“拿不下來”。之所以一直堅(jiān)持，目的在于將其作為與廣電談判的砝碼，換取廣電在寬帶業(yè)務(wù)上的妥協(xié)。

　　閃電過堂

　　“事實(shí)上，雙方都更希望拖時間�！睂＜彝嘎叮瑥V電寄希望于先完成內(nèi)部整合，建立一張NGB（下一代廣播電視網(wǎng)）大網(wǎng)，再以“第四運(yùn)營商”的身份進(jìn)軍電信業(yè)務(wù)腹地，電信也希望拖延廣電向?qū)拵B透的速度。

　　一位部委內(nèi)部人士透露，兩部委間關(guān)于三網(wǎng)融合的談判早已進(jìn)行，過去12年中，各種討論和交流會議一直沒有中斷，“都已經(jīng)習(xí)慣了相互的扯皮和推諉�！�

　　2010年1月3日，溫家寶總理主持的國務(wù)院常務(wù)會議明確了推進(jìn)三網(wǎng)融合的階段性目標(biāo)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，這一目標(biāo)方案的制定，前后曾經(jīng)歷逾10次易稿才最終完成。

　　而《方案》的談判，一開始也是以同樣的節(jié)奏原地踏步。按照計(jì)劃，試點(diǎn)方案計(jì)劃于4月完成，但直到4月2日，雙方才正式提交《方案》第一稿，并因分歧過大，被國務(wù)院三網(wǎng)融合領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組責(zé)令重寫。

　　閱讀過該稿的人士透露，即使經(jīng)過前期協(xié)商，在18頁的文件中仍有28處分歧，雙方互謀對方的命脈資源，電信要求掌控IPTV，廣電則試圖爭奪IP電話的號段分配、IDC及寬帶出口資源。

　　4月26日，條件略有緩和但分歧依舊的《方案》第二稿被再次駁回。

　　這樣的進(jìn)度甚至令兩部委高官都始料不及。3月22日，國家廣電總局副局長張海濤在公開場合表示，廣電總局和工信部預(yù)計(jì)5月批準(zhǔn)《方案》，5月24日，工信部部長李毅中也在公開場合表示，《方案》將于當(dāng)月出臺。然而，5月28日《方案》第三稿依然被無情打回。

　　當(dāng)時，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，《方案》的出臺時間可能因博弈而無限期推遲。

　　“問題最終引來中央高層重視�！毕㈧`通人士透露，5月底，在國務(wù)院的督促下，兩部委開始相互退讓。

　　此后10天，《方案》三易其稿，最終在6月6日，以第六稿達(dá)成最后的一致。另據(jù)消息人士透露，6月7日，工信部將文件下發(fā)到三大運(yùn)營商，次日，更在內(nèi)部會議上指示不要再對內(nèi)容播控權(quán)等問題進(jìn)行“糾纏”。

　　“《方案》里的退讓都很勉強(qiáng)。”業(yè)內(nèi)專家分析說，雙方都是“在緊迫時間內(nèi)糊稀泥”，一旦互相進(jìn)入對方市場，爭奪仍難以回避。

　　“這意味著，在國家的推動力稍減之后，矛盾還可能會重新爆發(fā)出來�！痹搶＜艺J(rèn)為，“現(xiàn)在大家還只是在《方案》基礎(chǔ)上，走一步算一步�！�

　　10年積怨

　　《方案》的膠著，只是廣電與電信10余年來積怨的微小縮影，這早已是業(yè)界共識。

　　雙方的矛盾始于上世紀(jì)末，互聯(lián)網(wǎng)興起之初，電信著手將用戶由窄帶撥號升級至寬帶，廣電也開始鋪設(shè)自己的骨干網(wǎng)，有意趁勢拓展寬帶市場。
　　在多年后看來，當(dāng)年正是中國三網(wǎng)融合路徑上，最為關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)。在美國，廣電廠商正是借助同樣的機(jī)遇，進(jìn)入并最終主導(dǎo)了寬帶市場。

　　當(dāng)時，兩部門之間的爭奪迅速擴(kuò)大�！皬�1997年到1998年，廣電和電信到處都在‘武斗’和‘流血’�！币晃粯I(yè)內(nèi)人士回憶說。

　　1998年6月13日，湖南臨湘市電信局一位副局長率人手持大刀、火槍、鐵棒沖入當(dāng)?shù)貜V電會議室，沖突中有兩人分別身中7顆和6顆鐵砂，4人受傷嚴(yán)重。此事轟動全國，被稱為“臨湘事件”。

　　“臨湘事件”并非特例。當(dāng)時僅在湖南，就有長沙、株洲、瀏陽、臨湘、湘潭、湘鄉(xiāng)、邵陽、洞口、衡陽、懷化等40多個縣市出現(xiàn)流血沖突。電信和廣電系統(tǒng)互剪電纜、毀壞設(shè)備乃至數(shù)十人規(guī)模的斗毆等惡性事件發(fā)生。短短數(shù)月間，人員傷亡已超過100人。

　　最終，國務(wù)院于1999年發(fā)布82號文件，明令禁止兩大行業(yè)相互滲透，要求廣電與電信“互不進(jìn)入”，廣電進(jìn)軍寬帶的夢想由此被扼殺于襁褓之中。

　　此后12年，通信與廣電兩大產(chǎn)業(yè)技術(shù)不斷交融，IPTV、手機(jī)電視等多個領(lǐng)域不斷出現(xiàn)交叉，但雙方矛盾依然存在，甚至愈演愈烈，無論管理、牌照、標(biāo)準(zhǔn)或是產(chǎn)業(yè)化，都各行其是，互不買賬。以至于前信產(chǎn)部部長吳基傳曾在公開場合喟嘆部門利益和行政壁壘其患之烈。

　　期間，三網(wǎng)融合自1998年提出，此后，連續(xù)被列入國家“九五”、“十五”、“十一五”計(jì)劃乃至電子信息產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，卻始終無法真正落實(shí)。

　　直到2009年5月19日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委通知提出，要求實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)雙向進(jìn)入，推動三網(wǎng)融合取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，廣電與電信才重新走向融合。2010年1月，國務(wù)院進(jìn)一步明確了三網(wǎng)融合時間表，要求2010年至2012年重點(diǎn)開展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)；2013年至2015年，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展。

　　兩“虎”相爭

　　廣電總局科技司司長王效杰透露，6月18日之前，三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組將組織各地申報工作，并力爭在25日左右確定名單批準(zhǔn)開展試點(diǎn)。

　　業(yè)內(nèi)人士猜測，已列入廣電總局NGB示范區(qū)一期，且模式受到肯定的杭州、上海、江蘇、北京、廣州、深圳、大連、�？�8個城市，或?qū)⒊蔀槿W(wǎng)融合首批試點(diǎn)城市的篩選范圍。

　　“國家出臺三網(wǎng)融合新政，旨在新的社會、經(jīng)濟(jì)形勢下，尋求政府管制與市場經(jīng)濟(jì)之間的平衡�！蓖顿Y機(jī)構(gòu)人士表示，根據(jù)初步估算，通過三網(wǎng)融合，未來3年內(nèi)可帶動投資和消費(fèi)7000億元左右，并解決大量就業(yè)問題。

　　問題在于，這一出發(fā)點(diǎn)與兩部門之間的利益爭奪并不完全相符。

　　“只有一個市場，只有那么多用戶，你要增長我就得下滑�！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說，在通信行業(yè)日趨飽和，運(yùn)營商市場壓力逐年增大的形勢下，一旦兩個行業(yè)相互碰撞，自我保護(hù)性質(zhì)的競爭將不可避免，而且這樣的矛盾大多是爆發(fā)于基層，難以事前防控。

　　該人士認(rèn)為，如不加以注意，1998年的沖突局面不是不可能重演。

　　“兩部委現(xiàn)在的注意力仍集中在利益爭奪，而不是防患未然�！币晃粚＜遗e例說，從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)來看，三網(wǎng)融合較成功的城市，一般都是廣電或電信一方較強(qiáng)，一方較弱，從而形成業(yè)務(wù)互補(bǔ)，進(jìn)而催生合作。但在《方案》中，雙方為了保護(hù)自有體系利益，對試點(diǎn)城市的要求都是當(dāng)?shù)仉娦胚\(yùn)營商和廣電企業(yè)都具備較強(qiáng)的實(shí)力，“這樣的試點(diǎn)難以形成合作，更多的情況是兩‘虎’相爭，即使表面合作，底下也會斗爭頻繁�！�

　　一個微妙的細(xì)節(jié)，在4月2日的《方案》第一稿中，廣電提出試點(diǎn)地區(qū)有線電視接入網(wǎng)實(shí)現(xiàn)30M下行帶寬，電信提出城市地區(qū)8M、農(nóng)村地區(qū)2M的下行帶寬。

　　然而，短短6天之后，工信部聯(lián)合六部委于4月8日發(fā)布105號文，提出要在3年內(nèi)投資1500億元新增5000萬寬帶用戶，到2011年城市用戶接入能力要求平均達(dá)到8M。

　　于是，在《方案》第二稿中，試點(diǎn)城市的帶寬要求搖身一變，成為廣電提出的寬帶下行100M，電信提出的100M入戶。

　　“這意味著，兩部門為了爭奪主動權(quán)，開始在帶寬數(shù)據(jù)上‘放衛(wèi)星’�！睒I(yè)內(nèi)專家分析說，這將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)改造過程中的成本大幅增加，甚至令目標(biāo)根本無法完成。

　　根據(jù)廣電總局此前提出的NGB建設(shè)規(guī)劃，計(jì)劃通過長達(dá)10年的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不低于30M的城市帶寬。“105號文要求2011年就完成全國光纖寬帶建設(shè)，除了為IPTV蓄勢外，另一個目的也在于將廣電拖入帶寬升級戰(zhàn)中�！痹搶＜冶硎�。

　　在這位專家看來，三網(wǎng)融合已經(jīng)再次成為部委利益的博弈場。

　　重構(gòu)版圖

　　“三網(wǎng)要真正融合，必須從管理體制上進(jìn)行調(diào)整�！睒I(yè)內(nèi)專家認(rèn)為。

　　電信與廣電分立的管理體制，一直是三網(wǎng)融合的問題根源：兩大行業(yè)從監(jiān)管、運(yùn)營到產(chǎn)業(yè)鏈，都已經(jīng)建立了相對獨(dú)立的體系，也分別擁有不同環(huán)節(jié)的牌照許可管理權(quán)限等壟斷資源。但隨著三網(wǎng)融合，電信、廣電的業(yè)務(wù)交叉融合將成大勢所趨，兩大行業(yè)的資源因此需要重新分配，產(chǎn)業(yè)鏈也會因市場爭奪而出現(xiàn)利益沖突。

　　“現(xiàn)在的情況是，電信部門在網(wǎng)絡(luò)和市場運(yùn)營上占據(jù)優(yōu)勢，廣電則掌控內(nèi)容話語權(quán)，但這一格局必然改變�！惫ば挪侩娦叛芯吭簩＜艺J(rèn)為，在三網(wǎng)融合格局下，既有的勢力版圖必然打破重構(gòu)。

　　在業(yè)界看來，通過部委層面的體制變革，將兩部委的管理職能打散重組，甚至融合成為一個新的大部門，并將部分文化職能并入文化、新聞出版等部門，是最徹底的解決辦法。

　　早在2007年，就有業(yè)內(nèi)人士提出，可在原信產(chǎn)部和廣電總局基礎(chǔ)上成立“信監(jiān)會”，統(tǒng)籌管理三網(wǎng)融合之后的中國信息產(chǎn)業(yè)。在2008年初的大部制改革過程中，外界也曾猜測信產(chǎn)部和廣電總局是否會整合為一，從而在根本上解決兩大體系之間的矛盾沖突。

　　此外，坊間也曾有傳言，在下一輪的部委職能調(diào)整中，三網(wǎng)融合的監(jiān)管權(quán)將重新劃分，廣電網(wǎng)絡(luò)也將納入到國資委、工信部管理，內(nèi)容和新媒體的監(jiān)管由廣電總局負(fù)責(zé)，內(nèi)容制作則在制播分離后，由未來的“大文化部”司職。

　　不過，短時間內(nèi)，這樣的體制變革還是猜測。

　　此前，國務(wù)院提出未來5年完成三網(wǎng)融合目標(biāo)，在2015年基本形成適度競爭的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)格局，基本建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的體制和監(jiān)管體系。但這個目標(biāo)并沒有明確由誰來主導(dǎo)，以怎樣的形式實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合，如何建立新的體制，并由誰來負(fù)責(zé)新體制下的監(jiān)管。

　　“現(xiàn)在，國家為加快推動三網(wǎng)融合，并沒有對管理體制進(jìn)行調(diào)整，而是繞過體制就事論事�！毙袠I(yè)專家表示，這種方式看上去快刀斬亂麻，但并不能從根源上解決問題，“只要存在利益爭奪，就會不斷有新的矛盾出現(xiàn)。再協(xié)調(diào)，也只會是按下葫蘆浮起瓢，像消防隊(duì)一樣疲于奔命�！�
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