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全球IPTV發(fā)展中面臨的多種管制問題探析

石軍 成艷平 2008/12/04

　　摘要：IPTV自產生以來，受到了運營商和設備商的共同青睞。全球的電信運營商都在積極探索IPTV的發(fā)展之路，并展開了廣泛的試驗和試商用，也有相當多的運營商開展了商用。但是，由于面臨著政策層面、技術層面和市場等多方面的問題，各國IPTV提供商的發(fā)展情況也存在很大差異。首當其沖的就是IPTV的監(jiān)管問題，包括IPTV業(yè)務是否準入、IPTV應作為何種業(yè)務管理、對寬帶網絡上傳送的內容如何管理等，將對這些管制問題進行分析和探討。

　　IPTV的產生為電信產業(yè)注入了新的活力，也讓通信市場上所有的參與者看到了新的商機。運營商們希望借助IPTV與有線電視公司展開有效競爭，并實現(xiàn)向綜合業(yè)務提供商的轉變，而不僅僅充當管道提供商的角色。因此，全球運營商都在積極探索一個適合當地情況的IPTV產業(yè)模式和業(yè)務運營模式。從全球IPTV發(fā)展來看，由于IPTV的發(fā)展還面臨著政策層面、技術層面和市場等多方面的問題，其發(fā)展并沒有預期想像的那么順利。各國IPTV的發(fā)展情況也因各國的管制環(huán)境不同而存在很大差異。當前，從管制層面來看，IPTV的管制問題主要有3個：一是IPTV業(yè)務是否準入的問題，即是否允許電信運營商提供IPTV業(yè)務的問題；二是IPTV應如何管理的問題，即具體的業(yè)務分類問題；三是對寬帶網絡上傳送的內容如何管理的問題。此外，還有IPTV所引發(fā)的其他相關管制問題。

1、IPTV的市場準入問題

　　是否允許電信運營商提供IPTV業(yè)務與該國的管制機構設置以及三網融合政策有著直接的關系。在實現(xiàn)了管制機構融合或者電信和有線電視允許雙向進入的國家，IPTV的業(yè)務準入已沒有障礙，典型國家如美國、加拿大、歐盟部分國家。

　　美國1996年頒發(fā)的電信法解除了電信業(yè)和有線電視業(yè)之間禁入的限制，允許電信運營商以任何方式提供電視業(yè)務。歐盟1997年融合指令的發(fā)布和2003年統(tǒng)一監(jiān)管框架的實施，推動了歐盟各國三網融合的發(fā)展，歐盟大多數國家均開放了有線電視和電信市場，允許彼此進入。在日本，承載和內容管制相分離、統(tǒng)一的監(jiān)管機構和“利用電信設施提供廣電業(yè)務的法律”的實施，解除了業(yè)務準入對三網融合的阻礙，允許利用電信網絡提供IPTV業(yè)務。中國臺港地區(qū)也通過內容和傳輸管制的分離，以及管制機構融合的方式開放了IPTV市場。

　　在電信和廣播電視分業(yè)務管制的一些國家，尚不允許電信運營商提供IPTV業(yè)務。在韓國，廣播和電信分別由廣播委員會和信息通信部施行管制，對于IPTV應該按照廣播業(yè)務管制還是按照電信業(yè)務管制，韓國廣播委員會和信息通信部各執(zhí)一詞。因此，盡管韓國的寬帶設施非常發(fā)達，寬帶普及率和帶寬都能夠滿足IPTV業(yè)務的需求，但韓國的IPTV業(yè)務至今沒有商用。

2、IPTV的業(yè)務分類問題

　　這一問題要探討的不是是否允許電信公司提供IPTV業(yè)務，而是在基于法律許可“雙向準入”的前提下，IPTV業(yè)務的身份問題，即業(yè)務分類問題。典型案例是美國。作為一個跨產業(yè)的新興業(yè)務，IPTV的業(yè)務分類還不明確，這一問題的存在，一方面使得業(yè)務的準入問題遲遲得不到解決，如韓國；另一方面，則導致了在允許電信運營商提供IPTV業(yè)務的國家里，IPTV的發(fā)展也受到了影響，如美國正在討論的“IPTV是否應該受到施加于傳統(tǒng)電視業(yè)務上的類似管制，即電信公司在運營IPTV前是否應取得電視許可權”以及“IPTV應該劃分為哪一類業(yè)務，是電視業(yè)務還是數據業(yè)務”。

　　在美國，由于IPTV界定的不明確，各大電信公司還沒有大規(guī)模的展開IPTV商用。由于美國1996年頒發(fā)的電信法中，對有線電視業(yè)務的定義為：“意指（A）將視頻節(jié)目或者其他節(jié)目業(yè)務單向傳輸給用戶的業(yè)務；（B）為選擇該類視頻節(jié)目或其他節(jié)目業(yè)務之目的而進行的所有用戶交互式業(yè)務”。因此，有線電視運營商認為IPTV應作為電視業(yè)務進行管理，認為“電視就是電視，不論在何種平臺上傳送或以何種技術傳送”。如果把IPTV界定為電視業(yè)務，按照相關法律規(guī)定，提供電視業(yè)務的提供商應獲得本地視頻特許權，并交納一定的特許費用。而電信運營商則認為“IPTV業(yè)務與廣播電視和有線電視公司的業(yè)務是不同的，IPTV采用IP平臺，就該像IP上的電話業(yè)務一樣，不應在本地層面進行管制”。因此，也無需獲得本地特許即可開展業(yè)務。這意味著電信公司必須與數千個地方政府達成協(xié)議，算起來要花掉若干年的時間。因此單純?yōu)楂@得所需要的本地特許權，就足以使電話公司開展電視業(yè)務的速度慢下來。電話公司已經在游說聯(lián)邦和地方政府找到一個好的解決方法。

　　自2005年下半年開始，美國得克薩斯州在本地特許上的政策有所松動。在Supercomm2005會議上，F(xiàn)CC新任主席表示：“FCC的政策應該方便有線電視公司以外的競爭者（電信運營商）進入視像業(yè)，不在‘本地特許’方面出現(xiàn)障礙�！边@應該說是對IPTV管制爭議的一個具有傾向性的意見。

　　IPTV究竟是作為電視業(yè)務還是電信增值服務（信息服務）來進行管制，抑或是重新制定一個新的適用于融合性業(yè)務的管制方法，業(yè)界還沒有公論，并且這也要根據各國的實際情況來確定。

3、IPTV的內容管理問題

　　除了業(yè)務提供方面的管制之外，由于IPTV引入了額外的節(jié)目內容和元素，這又牽扯內容管理的問題，也就是在IP寬帶網上傳輸的視頻節(jié)目內容應該受到怎樣的管制。這與IPTV的分類問題有一定的關聯(lián)。如果IPTV被界定為信息業(yè)務，則只需對內容本身進行管制，如果被界定為有線電視業(yè)務，則還要遵守對有線電視播出的管制規(guī)則。

　　在新的電視傳送技術下，產生的內容管理問題是管制機構應該關注的重要問題。

　　在歐盟統(tǒng)一監(jiān)管框架中，沒有包括對業(yè)務傳送內容的編輯和控制。IPTV在歐洲引起的管制問題主要是內容的管理。歐盟開始研究IPTV的內容管理問題。

　　在2005年7月舉行的歐盟布魯塞爾會議上，提出了要對互聯(lián)網廣播業(yè)者（Internetbroadcasters）進行內容上的管制，開始考慮對互聯(lián)網廣播業(yè)者是否實施轉播內容的“準確、公正、符合大眾需求、正統(tǒng)”的管理。歐盟將發(fā)布一項報告，將對在互聯(lián)網上的“非線性（Non-Linear）音視頻內容”即電視節(jié)目下載進行管制。歐盟的這項指令將對歐洲開展IPTV業(yè)務的國家在內容管制上產生影響。

4、其他相關問題

　　4.1 內容安全問題

　　內容安全問題可以分為兩個方面，一是保護內容版權問題，二是保護內容不被非法用戶盜用問題。內容版權一般采用內容數字版權保護，技術上已經完全可以做到商用化和實用化。在保護內容不被非法用戶盜用方面，各個運營商也有自己的相關措施。如電訊盈科采取了用戶認證、基于網絡的條件接入技術；法國電信采取了用戶認證、機頂盒與ADSL線路綁定、機頂盒硬盤與機頂盒綁定等技術，并且法國電信每隔10s換一次用戶密鑰，能夠很好的防止非法用戶的入侵。

　　4.2 技術標準的問題

　　作為一個產業(yè)，IPTV的發(fā)展除了要考慮技術研發(fā)外，還必須考慮到相關標準的統(tǒng)一。IPTV業(yè)務要發(fā)展到足夠規(guī)模并形成一個完整的產業(yè)，需要多個環(huán)節(jié)的共同參與，而要將如此眾多的環(huán)節(jié)構成一個可以很好地協(xié)調工作的整體，則需要一個統(tǒng)一的標準。有了標準，內容才能通過平臺和網絡傳送到千家萬戶，不同廠家的設備才能很好地在一個系統(tǒng)內工作，并形成規(guī)模效應和一個嚴密分工的網絡。許多標準化組織和企業(yè)內部都展開了IPTV相關標準的研究，但是全球還沒有形成統(tǒng)一的技術標準。國際電聯(lián)在2006年4月份成立了IPTV焦點組（ITU-TFGIPTV），有望在近幾年內解決這一問題。

　　4.3 市場競爭問題

　　國外電信運營商進入IPTV市場原始的推動力，就在于應對有線電視公司的競爭。有線電視公司在電視業(yè)務的運營上具有充足的經驗，并且掌握著大量的片源。如果僅提供傳統(tǒng)的直播電視業(yè)務，無法與現(xiàn)有的電視提供商展開充分的競爭。電信運營商不僅要提供直播業(yè)務，還要提供互動功能的點播業(yè)務和其他能夠吸引用戶的新業(yè)務新應用。對電信運營商來說，這是一個全新的領域，除了擁有網絡資源和客戶資源，電信運營商既需要熟悉視頻業(yè)務的運營特點，也要建立起與內容提供商良好的合作關系，還要進行大量的市場調研，掌握用戶對視頻節(jié)目的需求和對價格的承受能力。

　　在市場開放程度較高的國家，為了建立針對已經進入電信市場的有線電視運營商的競爭優(yōu)勢，維持現(xiàn)有電信業(yè)務用戶的忠誠度，降低用戶離網率，電信運營商部署IPTV業(yè)務時對業(yè)務的定價往往會低于現(xiàn)有市場競爭者，并且會為用戶提供多種業(yè)務的捆綁，實現(xiàn)對用戶的更大優(yōu)惠。

　　為了從競爭對手中奪得用戶或是培養(yǎng)用戶對付費電視的使用習慣，電信運營商也經常采取低價策略。如在尚未習慣為電視付費的歐洲部分國家，電信運營商的IPTV業(yè)務資費相當低，如法國NeufIPTV業(yè)務費用每月不到10美元。面對來自傳統(tǒng)電視業(yè)務的競爭，電信運營商的低價策略只是一個方面，更應該抓住產業(yè)鏈的核心——內容，來實現(xiàn)業(yè)務的差異化運營，才能更好地應對競爭。

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