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我國應急連動系統(tǒng)平臺建設現(xiàn)狀分析

范維澄 2007/01/23

　　2006年新近出臺的《國務院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見》把“推進國家應急平臺體系建設”列為“加強應對突發(fā)公共事件的能力建設”的首要工作，明確指出“加快國務院應急平臺建設，完善有關(guān)專業(yè)應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應急指揮機構(gòu)、統(tǒng)一高效的應急平臺體系”。應急平臺建設成為應急管理的一項重要基礎性工作。

　　那么，應急平臺有何內(nèi)涵，能起到什么作用？由哪些部分構(gòu)成，其核心要素是哪些？與電子政務的關(guān)系是怎么樣的？如何在統(tǒng)一的全國標準下開展適合各地實際的應急平臺建設？目前的一些建設模式存在哪些問題？對大家普遍關(guān)心和比較困惑的問題，本文結(jié)合清華大學公共安全研究中心的科研成果和建設實踐，談談幾點看法。

　　一、應急平臺的定義和定位

　　首先讓我們先回顧一下國外兩個有重大影響的事件案例。印度洋地震海嘯之所以損失慘重，關(guān)鍵在于缺乏完善的監(jiān)測監(jiān)控和預測預警系統(tǒng)；如果能及早發(fā)現(xiàn)，及早進行分析預測，在早期進行預警發(fā)布，則可極大地減少傷亡和損失。之后發(fā)生的倫敦邦斯菲爾德油庫大爆炸事件，其應急處置就比較成功，原因在于事件發(fā)生后，應急系統(tǒng)立即對可能引起的各種潛在危害因素進行了風險評估，給出了系統(tǒng)、詳細的預防應對方案，包括爆炸現(xiàn)場戒嚴范圍，居民有序疏散，消防力量分配調(diào)度，對地表水與地下水水質(zhì)進行分析和監(jiān)測，以及分析對大氣質(zhì)量的影響并進行監(jiān)測，分析經(jīng)濟損失并開展調(diào)查等等。

　　從以上案例，我們不難看到，這些突發(fā)公共事件應急處置的成敗，很大程度上在于是否具備了健全的“眼”、“腦”、“手”。頭腦是應急平臺的核心，監(jiān)測監(jiān)控和信息接報是應急平臺的眼睛，應急指揮和應急處置措施是應急平臺的手腳。要使“眼”看得見和“手”摸得著的作用能充分發(fā)揮出來，一個強大的“頭腦”是尤為關(guān)鍵的。

　　通常提到的“應急聯(lián)動系統(tǒng)”、“應急指揮平臺”和“應急信息系統(tǒng)”等，都從不同側(cè)面對“應急平臺”進行了描述。四個不同的概念反映了我們對應急管理范圍和深度等認識的變化，一個完備而健全的應急平臺：
  1. 不僅僅是信息平臺：信息平臺只能提供“過去”和“現(xiàn)時”的狀態(tài)數(shù)據(jù)，應急平臺需要提供“未來”災害發(fā)展趨勢、預期后果、干預措施、應急決策、預期救援結(jié)果評估，以及全方位監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預警功能；


  2. 不僅僅是指揮平臺：應急平臺是為應急管理服務的，包括“平時”以及“戰(zhàn)時”，應急平臺能對突發(fā)公共事件進行科學預測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實施應急預案的交互式實戰(zhàn)指南，為應急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。
　　所以，應急平臺是以公共安全科技為核心，以信息技術(shù)為支撐，軟硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實施應急預案的工具；具備日常管理、風險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預測預警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應急聯(lián)動與總結(jié)評估等功能。

　　應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應急機制，預防和應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。

　　二、應急平臺的組成

　　應急平臺由基礎支撐系統(tǒng)和綜合應用系統(tǒng)兩大部分組成，即硬件支撐和核心應用。支撐系統(tǒng)包括：通信系統(tǒng)、計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)、圖像接入系統(tǒng)、視頻會議系統(tǒng)、移動應急平臺、安全支撐系統(tǒng)和容災備份系統(tǒng)等；應用系統(tǒng)包括：綜合業(yè)務管理系統(tǒng)、風險隱患監(jiān)測防控系統(tǒng)、預測預警系統(tǒng)、智能方案系統(tǒng)（即數(shù)字預案系統(tǒng)）、指揮調(diào)度系統(tǒng)、應急資源管理和保障系統(tǒng)、應急評估系統(tǒng)、模擬演練系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。

　　按照核心功能劃分，應急平臺也可以看作由三個部分組成，分別是：信息獲取系統(tǒng)、應急智能系統(tǒng)和決策指揮系統(tǒng)。具備以下主要功能：⑴日常公共安全數(shù)據(jù)信息的匯集與報送；⑵數(shù)字化應急預案的管理與完善；⑶隱患分析和風險評估；⑷特別重大或者重大突發(fā)公共事件的接報與現(xiàn)場信息的實時獲取與分析；⑸災害事故的發(fā)展預測和影響分析；⑹預警分級與信息發(fā)布；⑺應急方案的優(yōu)化確定與啟動；⑻動態(tài)的應急決策指揮和資源、力量調(diào)度；⑼事故過程的再現(xiàn)與分析；⑽應急行動的總體功效評估和應急能力評價等。

　　三、應急平臺目前的幾種建設模式及其特點

　　目前，有些地區(qū)和部門已經(jīng)進行了多方面的嘗試，建立起來一些各有側(cè)重、各具特色的應急平臺，可以歸結(jié)為以下幾種模式：
  1. 多警合一的接處警模式。這種模式開展較早，主要特點是具有統(tǒng)一接警、分類處警功能，實現(xiàn)了各個警種的報警受理既相對獨立，又互通有無，在解決一警多能、最大限度地發(fā)揮警力資源，以及資源共享、方便群眾報警求助等方面具有積極作用。


  2. 多種通訊方式相結(jié)合的應急指揮通訊模式。利用有線通訊和無線通訊等系統(tǒng)，實現(xiàn)集中指揮調(diào)度和無線指揮調(diào)度功能，指揮調(diào)度方便快捷。一些城市重點進行了數(shù)字集群等系統(tǒng)的建設。


  3. 結(jié)合了圖像監(jiān)控的視頻會議模式。這種模式把視頻圖像資源進行了整合，結(jié)合GIS等系統(tǒng)對關(guān)鍵場所的現(xiàn)場進行監(jiān)控，并通過視頻會議進行會商和異地指揮。


  4. 信息管理系統(tǒng)模式。這種模式側(cè)重于信息報送、分類、統(tǒng)計等功能，主要完成對“現(xiàn)時”狀態(tài)數(shù)據(jù)的掌握，強調(diào)數(shù)據(jù)庫建設，基本上是以事件為中心收集組織信息，或以服務為中心提供信息。


  5. 應急聯(lián)動指揮模式。這種模式以快速反應為根本目標，強調(diào)大系統(tǒng)概念，利用通訊、計算機、網(wǎng)絡和視頻圖像等技術(shù)，把多警合一等多個系統(tǒng)納入一個平臺，由市政府（或依托某個部門）直接領(lǐng)導，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)多個部門，具有綜合化調(diào)度中心的特點。
　　這些模式在面向不同對象時，均發(fā)揮了其特定的作用。但隨著應急管理工作的深入，以及對突發(fā)公共事件應對處置能力要求的提高，我們認為以上模式都不能稱之為真正的“應急平臺”。應急平臺應該是與應急管理業(yè)務流程緊密結(jié)合的系統(tǒng)，應該根據(jù)各類突發(fā)公共事件的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)特性進行功能設計，接警速度的提高、缺乏依據(jù)的指揮調(diào)度、流于表面的現(xiàn)場監(jiān)控、各類信息的簡單堆砌、先進裝備的蠻力上陣，都無法從根本上保證應急處置的得法與正確。信息技術(shù)只是手段，如何有效地加以利用，發(fā)揮其應有的作用和最大的效能，還需要公共安全科技的支撐�？梢哉f，在應急平臺中信息技術(shù)是筋骨，公共安全內(nèi)涵是靈肉。

　　四、我國應急平臺建設現(xiàn)狀分析

　　國家應急平臺體系的建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要綜合考慮與各地區(qū)、各有關(guān)部門已有系統(tǒng)和在建、計劃建設系統(tǒng)上的銜接。已有模式存在的問題主要體現(xiàn)在：（1）業(yè)務系統(tǒng)建設和科技應用的關(guān)系問題。欠缺對應急管理業(yè)務特性的全面性把握，以致于對于應急平臺建設缺少足夠的指導性，不同廠商建設方案和效果差異很大。（2）全國統(tǒng)一和因地制宜的關(guān)系問題。缺乏因地制宜的系統(tǒng)性需求分析，不同部門、不同地區(qū)的應急管理實際需求都是有很多差異的，應急平臺的核心是應用系統(tǒng)，其應用系統(tǒng)要與需求分析緊密結(jié)合，才能在應急管理中發(fā)揮效用。例如，東南沿海地區(qū)的應急系統(tǒng)必須要考慮臺風等事件的應急需要，而西北地區(qū)則不需要，相反的要重點考慮大雪、嚴寒等帶來的事件應急。（3）硬件和軟件建設關(guān)系問題。技術(shù)運用不當，過度運用或應用不足，典型的問題是公共安全技術(shù)的應用存在較大欠缺；另外，目前普遍存在的問題是只重視硬件建設，而忽視軟件和信息建設。

　　關(guān)于應急平臺建設中需要注意的問題，相應的解決方案可能需要關(guān)注以下幾點：

　　1．立足于既有資源的整合。根據(jù)我國目前的實際情況，依托電子政務系統(tǒng)，尤其是電子政務系統(tǒng)的網(wǎng)絡，進行國家應急平臺體系建設是理性的必然選擇。一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，各領(lǐng)域都開發(fā)了很多業(yè)務系統(tǒng)，有很多與應急直接相關(guān)，可以整合應用，節(jié)約資源；另一方面，電子政務的網(wǎng)絡已比較健全，應急管理更注重信息共享和協(xié)同應對，應急平臺需要互聯(lián)互通。

　　2．穩(wěn)步推進標準規(guī)范的制訂。目前，各地區(qū)和各有關(guān)部門在應急平臺建設過程中，都希望國家能盡快出臺相關(guān)各類技術(shù)標準規(guī)范和業(yè)務標準規(guī)范，以保證實現(xiàn)國家應急平臺體系的互聯(lián)互通。但技術(shù)標準規(guī)范的制定不是一蹴而就的，其形成需要在實踐中不斷總結(jié)，出臺需要一定過程。應當通過試點示范工程的建設實踐，逐步形成規(guī)范標準后再加以推廣應用，這樣的標準規(guī)范更科學更合理，也才會更具有指導意義。綜合考慮到權(quán)威性和其它各方面的因素，我們應在國務院應急平臺和其它典型地區(qū)和典型部門應急平臺的實施過程中，以及在科技部和標準委相關(guān)標準研究項目的支持下，穩(wěn)步推進相關(guān)標準化工作地開展�？傮w而言，應急平臺的標準化不在于硬件設備的強求一致，而是要保證在應急管理流程方面規(guī)范一致：（1）遵循已有標準規(guī)范。要遵循通信、網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)交換等國家標準，規(guī)范網(wǎng)絡互聯(lián)、視頻會議和圖像接入等建設工作，采用國家發(fā)布的人口基礎信息、社會經(jīng)濟信息、自然資源信息、基礎空間地理信息等數(shù)據(jù)標準規(guī)范。（2）新建標準規(guī)范。逐步建立和完善消息報送、業(yè)務流程、實時數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)庫內(nèi)容與同步更新、預測預警模型規(guī)范、術(shù)語標識和數(shù)據(jù)共享等標準化體系，保證國家應急平臺技術(shù)體系一致。

　　3. 要注重內(nèi)容建設和技術(shù)支撐兩手抓。應急平臺建設的重點不在大屏幕顯示系統(tǒng)等形象工程上，要加強數(shù)據(jù)庫建設和應用系統(tǒng)建設，讓應急平臺具有實實在在的有用的功能和內(nèi)容。建立信息更新機制，加強信息源建設，由信息的產(chǎn)生者和提供者負責信息的更新和維護。信息的提供者保證信息的實時性、完備性，必要時采取交叉驗證的方式，把不同部門的相關(guān)數(shù)據(jù)與權(quán)威部門的數(shù)據(jù)進行校核。

　　五、清華大學的探索與實踐

　　應急平臺本質(zhì)上是一個技術(shù)系統(tǒng)，其先進程度和實用程度需要科技的支撐與保障。同時科技必須為應急平臺建設的實際需求和應用服務，應急平臺的科技研發(fā)要應用到應急平臺實踐中去。

　　面向國家應急管理的現(xiàn)實需求，清華大學公共安全研究中心聯(lián)合國內(nèi)相關(guān)科研機構(gòu)圍繞著應急管理和應急預案的實施，對應急平臺及其建設進行了深入地研究。同時，借助于清華大學在產(chǎn)學研相結(jié)合方面的成熟平臺，組織開展了應急平臺中核心系統(tǒng)的研發(fā)和應用，通過辰安科技進行了成果轉(zhuǎn)化和工程實踐。

　　目前，清華大學公共安全研究中心和辰安科技共同參與實施了北京市應急系統(tǒng)數(shù)字化應急預案、2008年北京市奧運場所數(shù)字化消防應急救援動態(tài)預案、黃石市公共安全數(shù)字化應急預案與基礎應急平臺、江蘇省昆山市突發(fā)公共事件應急平臺、云南省麗江古城公共安全資源調(diào)查和消防應急平臺、中石化塔河分公司企業(yè)應急平臺及數(shù)字化應急預案，試圖從省市級、市縣級、基層企業(yè)、部門和專項等不同級別、不同類別進行應急平臺開發(fā)與建設的探索。

　　清華大學的應急平臺賦予了公共安全科技內(nèi)涵，擁有強大的應急智能系統(tǒng)和實用的預測預警模型，能對突發(fā)公共事件進行科學預測和全面的分析評估；基于對重大危險源的辨識和動態(tài)風險評估的數(shù)字化預案，更科學和直觀，使用更方便；豐富的案例庫和結(jié)構(gòu)嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)庫，可動態(tài)生成多個優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成可輔助領(lǐng)導進行決策的可視化指南。當然，我們的工作也還有很多不足，今后需要在技術(shù)平臺如何與應急管理結(jié)合得更加緊密、以及更加重視業(yè)務流程的深度挖掘和功能優(yōu)化方面，與應急管理部門密切配合，進行更深入地研究和摸索。

　　六、結(jié)束語

　　應急平臺是國家應急預案有效實施，并不斷完善的重要工具和基本保證。正如華建敏國務委員《在全國應急管理工作會議上的講話》中所指出的“建立統(tǒng)一的應急管理平臺，能有效整合資源，提高工作效率”，應急平臺的應用推動應急管理工作關(guān)口前移、重心下移。

　　應急平臺的建設工作，應堅持以應急管理流程為主線，強化公共安全科技的核心內(nèi)涵作用，以信息技術(shù)為手段，充分利用電子政務資源，立足自主創(chuàng)新并加強工程實踐，穩(wěn)步推進技術(shù)標準化建設。

　　應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，也是國家‘十一五’時期重點支持的一項系統(tǒng)工程，各級政府應從實際出發(fā)進行建設，并在使用中不斷完善，并加強地區(qū)間、部門間溝通協(xié)調(diào)，及時通報情況和交流建設經(jīng)驗，使得應急平臺在日常應急管理和突發(fā)事件應對處置過程中發(fā)揮出應有的作用。

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