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緊急呼叫運營體系探討

2004/09/09

　　110（報警服務臺）、119（火警報警臺）、122（交通事故報警臺）、120（醫(yī)療救助電話）等緊急呼叫號碼是廣大消費者非常熟悉的，每個電話用戶都有權免費撥打緊急電話以尋求幫助。緊急呼叫系統(tǒng)向群眾提供24小時的緊急救助服務，整個系統(tǒng)的運行由電信運營商和公安、消防、醫(yī)院等緊急服務機構共同協(xié)作完成。為了提高我國緊急呼叫服務的水平，我們將國外通用的緊急呼叫運營體系與國內(nèi)情況進行對比分析，并提出改進建議。

國外緊急呼叫運營體系

（一）緊急呼叫業(yè)務參與者

　　國外通用的緊急呼叫運營體系和我們國家的緊急呼叫運營體系存在著很大的不同。緊急呼叫業(yè)務通常涉及三個參與者：

　　1.為用戶提供電信服務的運營商：所有電信運營商都有義務向其用戶提供免費的緊急呼叫業(yè)務。固定或移動緊急呼叫通過主叫運營商的網(wǎng)絡接續(xù)到PSAP（公共業(yè)務應答點）。

　　2.PSAP（或稱緊急呼叫中心或緊急呼叫人）：在PSAP有人工的應答服務。PSAP有路由和過濾功能（過濾非緊急呼叫），PSAP的接線員將呼叫轉(zhuǎn)接到適當?shù)木o急機構。PSAP可以是運營商（如英國、瑞典），也可以是獨立的機構（如葡萄牙的警察局，法國、芬蘭的消防局）。PSAP的運營者由管制部門確定，它必須滿足管制部門對PSAP的資格要求。

　　3.緊急機構（ESO或EA）：緊急機構負責派出合適的資源以處理緊急情況，主要是警察、消防、救護和海岸警衛(wèi)。

　　國外緊急呼叫市場的三個參與者有各自的責任和義務，權責比較明確。從呼叫的連接來看，三個參與者將呼叫分為兩段來實現(xiàn)。

　　從用戶到呼叫中心的傳輸成本由主叫用戶所在的運營商A承擔，其中分兩段：運營商A網(wǎng)內(nèi)的傳輸（用戶到POI）由運營商A完成；從POI到呼叫中心的傳輸由運營商B完成，運營商A為此支付接入費用（如英國）。

　　呼叫中心的處理成本：由所有使用緊急呼叫業(yè)務的用戶承擔，方式主要有兩種：一是主叫用戶所在的運營商A向呼叫中心的運營者支付呼叫處理費，二是通過政府資金補償呼叫中心的成本。

　　從呼叫中心到緊急機構的傳輸：由選定的承載運營商負責，有適當?shù)难a償。

（二）緊急呼叫業(yè)務的補償機制

　　緊急呼叫業(yè)務的補償資金主要用來補償PSAP和用戶信息數(shù)據(jù)庫的成本，主要有以下兩種方式：

　　政府通過多種形式獲得一定的資金，將其用于緊急特服業(yè)務的建設和運營。這種模式的典型代表是美國。資金來源有多種方式，既可以由所有用戶交納一定的額外費用，也可以要求電信運營商繳納適當?shù)慕痤~。

　　PSAP經(jīng)營方通過向互聯(lián)接入方收取額外的緊急呼叫加價來補償相關成本。這種方式通常適用于PSAP由主導固定企業(yè)運營的情況，典型代表是英國。在英國，其他運營商的緊急呼叫通過互聯(lián)接入PSAP所在的運營商，主叫方運營商在支付標準的互聯(lián)接入費的同時，還要支付一個緊急呼叫加價。英國的價格結構如下。

（1）緊急呼叫費：

　　接入緊急業(yè)務，對應從POI到緊急呼叫中心所利用的網(wǎng)絡資源，以分鐘為單位計費。從費用的歷史變化可以看出，接入費呈逐年下降的趨勢。

　　呼叫處理費，對應呼叫中心的應答、處理費用，以呼叫次數(shù)為單位計費。從費用的歷史變化可以看出，緊急呼叫處理費逐年提高。

　�。�2）培訓費：新運營商開通緊急呼叫前要支付一個一次性的培訓費，用來培訓PSAP，其收費以每個接續(xù)中心為單位。

　�。�3）加強位置功能收費：移動運營商要交納額外的費用來補償PSAP分析處理移動用戶位置信息的成本，計費單位為呼叫次數(shù)。

　　總的來說，政府補貼的方式在理論上更合理，因為緊急呼叫本身就是公共事業(yè)，應該由政府的公共資金來補償�；ヂ�(lián)中增加緊急呼叫加價的方式在設計上存在一定的缺陷和不公平，使得沒有終端用戶的電信運營商（如長途經(jīng)營商）逃避了義務，因為只有終端用戶才可能發(fā)起一個緊急呼叫，從而產(chǎn)生有關的支付行為。

（三）用戶信息數(shù)據(jù)庫的建設和管理

　　定位所需的用戶信息數(shù)據(jù)庫對于緊急救助的順利開展至關重要，國外關于用戶信息數(shù)據(jù)庫的建設和運營主要有兩種方式，用戶信息數(shù)據(jù)庫既可以由獨立的機構負責運營（如澳大利亞），也可以由經(jīng)營PSAP的主導運營商來運營（如英國的BT）。

　　其經(jīng)費來源有兩種：一是政府撥款，若用戶信息數(shù)據(jù)庫由獨立機構經(jīng)營通常采用政府撥款的方式；另一種則是通過互聯(lián)中的信息加價來補償，通常適用于PSAP和用戶信息由同一個運營商負責的情況。

　　目前國外固定緊急呼叫的CLI等位置信息是免費提供給緊急機構的，但是一種新的理念正在某些國家醞釀，那就是：這些用戶和位置信息應該與費用有關聯(lián)，公共事業(yè)部門應該為此支付費用，如瑞典的緊急服務部門要支付信息月租費以獲得相關的CLI和用戶信息。

　　站在行業(yè)管理的角度看，由獨立的機構運營比較理想。一方面對于所有的運營商比較公平，易于獲得所有運營商的用戶信息；另一方面，統(tǒng)一管理便于將用戶信息用于緊急特服、查號、黃頁等所有相關業(yè)務，一庫多用。

（四）國外最新發(fā)展動態(tài)

　　雖然國外的運營體系已經(jīng)相對完善，但是為了滿足新的需求，全球正在進行新一輪的緊急呼叫系統(tǒng)改造。其起因是負責緊急呼叫服務的部門（呼叫應答中心或緊急機構）無法獲得移動電話用戶的位置信息，以致出現(xiàn)了大量的無法救助或救助失敗的情況。對移動用戶位置信息的高度關注使得緊急呼叫不再只是主導固定運營商的責任，為了使緊急呼叫系統(tǒng)能夠在技術上支持移動位置信息的獲取和分析，須投入大量的技術開發(fā)和系統(tǒng)更新的資金，大量的投入迫使管制者重新審視現(xiàn)有的緊急業(yè)務的運營和管理模式。因此全球都在關注和研究最佳的緊急呼叫運營模式。

　　我國緊急呼叫運營體系存在的問題

　　緊急呼叫是關系到國家和人民生命財產(chǎn)安全的大事，為了提高應急反應速度、更好地服務于廣大群眾，我國政府和所有相關企事業(yè)單位一直在努力改善緊急呼叫服務。但是在實際的緊急呼叫接續(xù)中，仍然存在不少的問題。

　　首先，在大部分省市，火警、匪警、醫(yī)療急救、交通事故報警等緊急呼叫有自己的特服號碼，存在多個號碼并存、多頭管理、各自為政的狀況，既給使用者帶來極大不便，也浪費了電話號碼資源。

　　第二，緊急呼叫的接續(xù)沒有適當?shù)难a償機制，由本地主導運營商無償負責，影響了運營商的積極性。而且隨著電信企業(yè)的上市重組，這種無償?shù)臉I(yè)務提供不是長久之計。

　　第三，對報警用戶進行定位所需的用戶信息缺乏集中統(tǒng)一管理。為了救助，須對報警用戶進行定位，對用固定電話報警的用戶目前是利用主叫號碼和用戶信息進行定位的，但是隨著市場競爭的加劇、運營商數(shù)量的增加，負責接續(xù)的本地主導運營商很難獲得其他運營商的用戶信息，緊急呼叫機構也無法獲得相關的定位信息，這是緊急救助失敗的一個主要原因。另外，由于移動用戶的位置不固定，因此目前對利用移動電話報警的用戶很難進行定位。

　　第四，公安局和醫(yī)療救助等緊急服務機構的管理也要進一步規(guī)范。有些地區(qū)緊急服務機構有集中的調(diào)度中心，由調(diào)度中心負責組織最近的救助機構出警；有些地區(qū)依靠電信運營商根據(jù)報警用戶的定位信息將呼叫接續(xù)到較近的緊急服務機構；有些地區(qū)甚至沒有選擇，由指定的緊急服務機構負責救助。一些不合理的管理運作模式很容易引發(fā)救助延誤或失敗。

　　另外，由于歷史原因，110、119等緊急特服臺都是連在固定電話網(wǎng)上，其他網(wǎng)絡基本沒有與這些特服臺直連。為了保證所有運營商的用戶都能使用緊急特服業(yè)務，信息產(chǎn)業(yè)部規(guī)定本地主導企業(yè)有提供特服接續(xù)的義務。但是通過互聯(lián)互通由兩家或多家運營商共同完成一次緊急呼叫，很可能由于互聯(lián)或接續(xù)不暢影響緊急救助，而且對于接續(xù)失敗很難劃分雙方的責任，由此曾引發(fā)過不少的法律糾紛。

　　通過對比國內(nèi)外的緊急呼叫運營體系，我們發(fā)現(xiàn)，我國的緊急呼叫業(yè)務在運營體系和網(wǎng)絡結構上，與世界通行的模式有很大的不同，主要體現(xiàn)在：

　　我國沒有中間的獨立的業(yè)務應答點（PSAP），呼叫直接送到相應的緊急機構（公安局或消防局）。電信運營商承擔了呼叫路由任務（PSAP的功能之一）。

　　沒有統(tǒng)一的緊急呼叫號碼。每個緊急機構對應一個不同的號碼，通過號碼進行選路并送到相應的緊急機構。

　　緊急機構的資源分配由電信運營商代勞，運營商通過主叫號碼判斷用戶位置，為這個呼叫選擇一個就近的緊急機構。

　　目前，電信運營商在緊急呼叫中具有多種職能，首先作為普通的電信運營商向用戶提供免費的緊急呼叫業(yè)務；其次，電信運營商具有部分PSAP的功能；第三，電信運營商部分地參與了緊急機構的資源分配。正是因為一家企業(yè)同時參與了以上三個環(huán)節(jié)，加上我國對緊急業(yè)務的管理體制不完善，對各環(huán)節(jié)沒有明確的劃分和責任界定，才導致了責任不清、抱怨不斷。

對我國緊急呼叫運營體系的管理建議

　　在現(xiàn)有緊急呼叫管理模式下，很難徹底解決緊急呼叫中的糾紛和問題，只有徹底改變緊急呼叫的管理模式才是最終的解決辦法。其中最主要的是：

　　統(tǒng)一緊急呼叫號碼，建立統(tǒng)一的緊急呼叫應答點。緊急呼叫應答點的運營者既可以是電信運營商也可以是其他中立機構，在建設上既可以以省為單位，也可以以市、區(qū)、縣為單位，關鍵是要有一套合理的資格審查和管理制度。這樣做一方面能避免用戶的困惑和混淆，另一方面便于緊急呼叫的組織和接續(xù)。

　　建立緊急呼叫的補償機制，對相關部門進行合理的成本補償，包括緊急呼叫傳輸成本的補償、緊急呼叫應答點建設和運營成本的補償以及用戶信息數(shù)據(jù)庫建設和管理成本的補償。

　　對于通過網(wǎng)間互聯(lián)實現(xiàn)的緊急呼叫，管制部門要明確互聯(lián)雙方的責任和義務，確保緊急呼叫接續(xù)的暢通。

　　在公安、消防、衛(wèi)生等相關行業(yè)建設緊急服務的協(xié)調(diào)調(diào)度制度和網(wǎng)絡，合理利用行業(yè)內(nèi)的所有可用資源，提高響應速度。

　　這種調(diào)整的涉及面非常寬，需要多方的配合，是一個系統(tǒng)工程。緊急服務業(yè)務對移動定位信息的需求引發(fā)了對緊急呼叫系統(tǒng)的更新工作，這是徹底改變我國緊急呼叫管理模式最適宜的時機�？傊�，借全球緊急呼叫系統(tǒng)改造的機會，調(diào)動政府、電信企業(yè)、公共事業(yè)部門等多方面的積極性，通過制訂并出臺科學合理的管理辦法和制度，我國的緊急呼叫服務水平必將逐步提高。

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